关于完善农村人居环境综合整治技术管理政策体系的建议
推荐单位 江苏省科技期刊学会
《生态与农村环境学报》
建议人 朱琳 孙勤芳 鞠昌华 张卫东 陕永杰 朱洪标
我国农村人居环境综合整治工作已日益得到重视，但由于目前配套的技术管理政策体系尚不完善，影响了农村人居环境综合整治的推进和实施效果。
一、现行农村人居环境综合整治技术管理政策概况
1、农村生活污染防治技术政策
环境保护部于2010年发布的《农村生活污染防治技术政策》是指导我国目前农村生活污染防治的基本技术政策，该政策明确了我国农村生活污染防治的技术原则，提出加大农村生活污染防治科技创新支持，鼓励建立农村生活污染防治专业化、社会化技术服务机构，完善县(市)、镇、村一体化农村生活污染防治技术服务体系。
2、现行农村人居环境综合整治技术管理政策
农村人居环境综合整治是一项涵盖农村自然、社会、经济的系统性工作，涉及农村生活垃圾处置、生活污水处理、饮用水安全、畜禽养殖污染治理和秸秆处理等各项工程。既需针对各单项技术的管理，又需从全局角度，对农村人居环境综合整治技术进行系统协调，提高整治工作的整体效益。我国现行农村人居环境综合整治技术管理政策包括环境保护部颁布的《农村生活污染控制技术规范》、《村镇生活污染防治最佳可行技术指南(试行)》、《农村环境连片整治技术指南》、《农村饮用水水源地环境保护技术指南》，住房和城乡建设部颁布的《农村生活污水处理技术指南》、《镇(乡)村排水工程技术规程》、《村庄污水处理设施技术规程》、《村庄景观环境工程技术规程》以及农业部颁布的《规模化畜禽养殖场沼气工程设计规范》、《户用农村能源生态工程南/北方模式设计施工与使用规范》等。
二、现行农村人居环境综合整治技术管理政策存在问题分析
现行技术政策为我国农村人居环境综合整治提供了必要的技术支持，保障了技术应用基本合理。但是，由于技术管理政策体系不完善，也造成农村人居环境综合整治过程中一些技术选择不当、运行不善、整治效果不佳等后果。现行技术管理政策的不足主要表现为以下诸方面。
1、技术政策存在问题
针对性不足
由于我国自然地理和社会经济方面的差异性，导致各地区农村人居生态承载能力和面临的环境压力差异很大，不同区域农村人居环境状况、环境污染程度以及环境保护能力建设等方面差异悬殊，从而导致不同区域农村人居环境综合整治技术模式需求不一。但是，我国现有农村人居环境综合整治技术政策对这种地区差异性考虑不足，缺乏针对性，不利于地方采纳。同时，一些技术多从城市嫁接过来，造成技术针对性不足，并不适用于农村实际情况。
前瞻性不足
以生活污水处理为例，农村生活污水处理设施设计水量一般以实测为基础分析确定，但是近年来随着农村生活水平的迅速提高和生活方式的改善，部分地区生活用水量增长较快，导致按实测得到的设计水量与建成后实际产生污水量不匹配。笔者所在课题组在江苏省若干县市的调查和资料分析结果显示，近10a来，部分县市农村生活用水量和污水产生量分别增长2.1倍和3.3倍。其次，城镇化速度较快，一些地区人口急剧增加的同时村庄空心化现象日益显著，导致污水处理设施的处理能力与污水产生量不匹配。再次，一些村镇设计水量又过于贪大求新，导致水量很长时间达不到设计规模，造成浪费。环境保护部华东督查中心对部分地区的调查表明，有示范村投资A2O工艺污水处理设施，处理能力远超过规划总受益人口生活污水排放量，且实际入住率仅20%，基本无污水进入设施，导致设施无法运行。另一方面，工艺不适应农村地区小城镇社会经济水平，政府和居民难以承受高额处理费用。
技术评价政策存在问题
缺乏严格的技术评价和审查制度，部分项目工艺选择不合理。环境保护部在2009年颁布了《国家环境保护技术评价与示范管理办法》，但是目前在农村人居环境整治技术领域仍是各技术研究单位提出大量技术方法，而各地方未能就庞杂的技术方法进行有效的梳理和技术评价，导致农村人居环境整治技术示范与推广过程中盲目性较大，再加上目前农村人居环境综合整治工程缺乏相应的技术审查制度，部分项目规划设计不规范，工艺选择不合理。以浙江省为例，目前农村生活污水处理主要采用厌氧发酵、酸化技术。这一技术对化学需氧量去除效果较好，但对去除氮磷污染、改善地表水富营养化作用不明显。人工湿地、好氧曝气和稳定塘等技术比较成熟，理论上氮磷去除率可达80%以上，但是这些技术在浙江省已建项目中占有率不到30%。
3、技术支持政策存在问题
研发支持不足
环境保护部虽然提出加大农村环保科技创新支持，并明确要鼓励加大研发投入，推动科技创新。但是，鼓励仅停留在原则性要求层次，并没有出台后续具体的财政、税收等鼓励政策，使得目前仍缺乏对农村环保科技创新的政策支持工具。
示范推广体系不健全
主要表现为技术研发者、推广者和使用者间的联系与反馈不足，许多科技成果不能直接应用于生产，只是停留在基础研究阶段和实验室成果阶段，并没有到达应用技术开发阶段和中试、示范推广转化阶段，缺乏实用性。县(市)、镇、村一体化农村环境保护技术服务体系尚未建立，没有专门的机构、人员和资金支持农村人居环境综合整治技术示范推广。在缺少资金和权威技术指导的情况下，出现了某些地区片面推广单一处理方式、技术选择不当等现象。推广投资项目渠道多，各部委的技术推广项目自成体系，相互独立，重复投资和效率低下现象较为普遍。
技术服务市场不健全
由于农村环境保护投入资金不足，缺乏运营维护经费，国家缺乏对农村人居环境综合整治技术推广的税收支持，同时目前尚未形成市场化管理维护农村污染防治设施的机制。各地仍多以镇村自己运行管理为主，技术服务市场严重不足，农村人居环境综合整治技术专业化、社会化技术服务机构严重缺乏，一些已建机构难以维持生存。以技术应用较广的沼气为例，截至2012年底全国沼气服务企业仅2734家，从业人员11672人，利润总额仅6808.18万元。除广西1020家、西藏538家、河北214家、江苏211家以外，其余各省、自治区、直辖市均较少，9个省、自治区、直辖市为个位数，5个省、自治区、直辖市无沼气服务企业。现有企业规模均较小，平均每个企业仅4.27人，每个企业固定资产仅11.96万元，每个企业利润仅2.49万元。
三、完善农村人居环境综合整治技术政策的对策建议
1、技术政策建议
强化技术政策的系统协调性
农村人居环境综合整治是一项涉及面广、社会性强的复杂系统工程，因此技术政策的制定必须综合考虑与农村相关的自然生态系统、城乡生态系统之间的联系。比如在制定技术政策时就应注重引导城市环保基础设施向农村地区延伸，特别是引导城市周边的开发区、工业园区环保设施服务于农村地区，包括农村生活垃圾和生活污水处理设施的一体化建设和共用共享。
在制定技术政策时还应注重强化整治技术与农村生态系统的协调性，重视农村自然生态系统对生活污染治理的消纳能力，比如生活污水处理后可以用于灌溉，既可以削减氮、磷等污染物，又可以向作物提供养分;畜禽粪便可以通过生态系统循环利用等途径，实现减量化、资源化，减少对环境的压力。
分区分类指导，强化技术政策的针对性 考虑区域经济的可接受性和环境承载力，研发和筛选相应的针对性整治技术。根据我国农村社会经济条件和农村人居环境整治需求的特点，从城乡、地貌和集聚程度等角度分区分类，强化技术政策的针对性。
(1)城乡一体化统筹条件分类
根据与城市建成区的距离及其带来的城乡一体化统筹条件，将农村人居环境划分为城乡结合部农村人居环境与一般农村人居环境两类地区。针对社会经济发展水平较高、便于纳入城镇环境污染治理系统的城乡结合部农村，可研发提出适于统筹城乡、一体化管理的城乡结合部农村人居环境整治技术政策。
(2)地貌与集聚程度分类
根据相对高差带来的地貌特点及因此产生的环境集中与分散整治的需求，农村人居环境可划分为平原集约化农村人居环境和丘陵分散型农村人居环境两类。对地形平坦、居住集中、便于污染物集中收集处理或转运处置的平原地区，提出以集中治理为特征的平原农村环境整治技术政策;针对地形坡度大、居住分散、不利于污染物收集转运的丘陵地区，提出以小型化、分散治理为特征的丘陵农村环境整治技术政策。丘陵地区农村人居环境整治模式与管理政策可适用于山地及较崎岖的高原，平原地区农村人居环境整治模式与管理政策可适用于盆地及较平坦高原。
针对地形平坦、人口居住集中的集约化平原地区，提出以集约化治理为特征的平原农村环境整治技术政策;针对地形坡度大、村落分散的分散型丘陵地区，提出以小型化、分散化治理为特征的丘陵农村环境整治技术政策。
加强技术政策的前瞻性探索
由于我国经济社会正处于高速发展阶段，面临城镇化、工业化等状况，尤其是自“十八大”以来，新型城镇化成为当前社会发展的重要战略。因此，农村人居环境综合整治技术的规划设计需密切结合当前的社会经济发展趋势，结合新型城镇化的发展。结合中长期农村环境规划，保持与随后建设污水处理设施的一致性，防止重复建设和二次建设。
鼓励实用技术集成。在农村人居环境保护与污染控制的研究及实施过程中，亟待开展针对不同地区农村人居环境问题的生活污染控制和生态建设成套化技术研发。需要考虑技术之间的匹配性和系统性，实现农村人居环境整治的农村生活污染控制和生态建设共性技术的过程集成与整体优化，使示范工程具有更强的推广价值。
2、技术评价政策
建议建立健全技术评价制度。通过建立健全农村生活污染处理工艺的技术评价制度，为全国各地区农村人居环境综合整治提供技术支持，确保各地在项目设计、申报过程中可以便利地选择既能满足达标处理要求，又适合村庄自然社会经济条件的最适处理工艺，既可以提高技术研发经费的投资效率，又可以提高综合整治的资金利用效率。 建立健全技术审查制度。在环境评估机构设置相应职能部门以明确专人专门负责辖区内农村人居环境综合整治技术审查工作。建立健全技术审查制度，规范规划设计阶段的技术审查程序和技术要求。
3、技术支持政策建议
加大技术研发支持。出台具体的财政政策，投入更多经费用于农村人居环境综合整治技术的研发。借鉴韩国《环境技术研发与援助法》经验，颁布关于环境技术研发的专门法律，推动环境技术研发项目，建立和运营国家农村环境技术研发平台。合理利用税收优惠等政策，积极鼓励社会资金进入农村人居环境综合整治技术研发领域，提高农村人居环境综合整治技术研发的回报率和资金安全性。
建立技术示范推广体系。通过建立县(市)、镇、村一体化农村生活污染防治技术服务体系，健全农村生活污染处理工艺的技术示范推广支撑体系。建立技术研发者、推广者与使用者平台，加强技术开发和中试、示范推广转化，提高技术的实用性。
加强技术服务市场建设。发展农村生活污染防治专业化、社会化技术服务机构，国家对农村生活污染防治专业化技术服务机构提供税收支持，保障农村环境保护投入资金，保证运营维护经费，同时在条件适合地区推动市场化管理维护农村污染防治设施的机制，培育规范的科技服务市场。