关于加强城市轨道交通建设工程施工质量安全管理的建议

推荐单位 江苏省科技期刊学会

《江苏建筑》编辑部

建议人 石平府 李琍

轨道交通工程建设规模大、涉及专业多、技术要求高、施工环境复杂，质量安全控制难度大，加上我国城市轨道交通工程发展历史相对较短，建设经验相对不足，因此对我国城市轨道交通工程建设质量安全管理中各责任主体存在的问题进行梳理、分析，并寻求对策，就显得尤为重要。

    一、城市轨道交通建设工程施工质量与安全管理存在的问题

1.建设单位未严格执行工程建设基本程序

轨道交通工程由于工程规模大、技术风险高，审批手续比较复杂，从全国调研的情况来看，作为关系民生的政府重大的城市轨道交通工程，很多地区在开工前没有规划许可、施工许可，施工单位就已进场，白图施工的现象也是屡见不鲜。

轨道交通工程由于其特殊性，建设单位往往是政府的直属机构或企业，基本建设程序的违规，大大损害了政府履职的权威性，给工程质量安全监管带来了困难，使得工程建设中产生的质量安全隐患不易排除。

2.一些项目勘察、设计的深度不能满足建设实际需要

目前全国各地轨道交通工程建设呈井喷之势，而从事轨道交通工程设计的设计院数量不多，设计中存在粗放、滞后、随意套

用，缺乏因地制宜和创新等问题。有的计算书内容不全面、缺乏深度，有些设计未按规定对重大风险工程专项设计组织专家论证，对可能存在的重大风险、隐患考虑不够。而由于地质条件复杂，勘察结果未能详尽反映出实际情况，依据勘察结果进行的施工设计、采取的施工措施与实际地质情况不吻合直接导致了一些事故的出现，此类事件在全国各地也是屡屡出现。

3.部分监理单位质量安全管理体系不够健全

监理作为施工现场一线监管人员，能否充分履职，对工程质量安全管理的意义非常重大。在日常的监督检查中，我们发现一些监理项目部质量安全管理体系不健全、缺乏必要的管理制度或制度执行不到位；监理公司对项目部的指导偏弱；项目部配备的人员数量不能保证，部分监理人员业务素质也不能满足要求。更重要的是一些监理人员责任意识达不到基本要求，对现场存在的问题不能及时发现或是发现问题后缺乏有力的处理手段，不及时下发联系单、停工通知，有的问题未得到及时整改又不敢追究、不敢上报监督机构。

4.一些施工单位的主体责任没有落实

随着轨道交通工程大面积的开展，施工企业的技术人员也被大量稀释，现场管理人员的素质与水平不断下降，导致施工企业在落实其主体责任方面有很多不足与隐患。如：关键岗位人员缺乏，项目经理不在岗现象时有发生；“以包代管”的现象依然存在；重大风险的施工方案论证流于形式，部分安全施工措施未得到全面落实；现场技术交底不到位，工程资料不真实、不及时等现象频现。

    二、原因分析

上述问题，在全国各地轨道交通工程建设过程中都或多或少的会遇到，当属共性问题。从社会层面、法律法规层面、政府监管层面分析其产生的原因，主要有以下几点。

1.轨道交通建设量大、发展速度快，导致各方的技术力量被稀释

目前轨道交通工程在全国遍地开花，具备相应资质和技术能力、施工经验的建设、施工、监理单位及专业技术人员的增长速度明显落后于工程开工建设的速度，人力资源极度匮乏。从事一线施工、监理的技术人员，包括建设单位派驻在施工现场的项目工程师都普遍趋于年轻化，在施工过程中应对风险的经验还显得欠缺。

2.工期压力巨大

在轨道交通工程建设开工伊始，各地政府往往就向社会各界承诺、公布了通车时间，而在规定了关门时间的同时，却对沿线拆迁的难度和时间考虑欠缺，一些工程前期受限于拆迁导致工期严重滞后，后期就会出现拼命抢工现象。很多工程从一开工就开始大干快上，有的企业甚至打出“没有工期就没有一切”的标语，给工程质量安全管理埋下了隐患。

3.相关的法律法规还不够完善

对于普通的房屋建筑和市政工程，现有工程质量安全管理的相关法规、规章和管理性文件，已经形成了一个较为完善的管理体系，但轨道交通工程涉及专业多，施工、监理企业有时候分属不同的行业领域，不同行业之间的管理差异，使得现有的工程质量安全管理相关规定，在轨道交通建设工程中适用性不强，缺乏可操作性，不利于各主体责任的落实。当然，不仅是对责任主体的要求有差异，在工程划分、质量验收、安全管理等方面，轨道交通工程都有其独有的特点，住建部虽于2010年下发了《城市轨道交通工程安全质量管理暂行办法》，对轨道交通工程施工现场质量安全管理提供了政策支持，但还远远不够，比如城市轨道交通建设工程质量验收、工程划分、大型设备管理、重要专业工程分包等，都还没有明确和统一的规定。

4.政府监管的力量还不够、方法还需要创新

尽管工程的质量安全责任主体在企业，但现阶段的国情及轨道交通工程作为重大基础设施工程的特性决定了政府监管还不可或缺。经过过去几十年的摸索，房屋建筑和一般的市政工程的政府监督已经形成了一套成熟体系，轨道交通工程因为发展时间短、专业涉及多、技术复杂，加上缺乏专业监督人员，其政府监管工作就显得稚嫩和单薄了很多，导致政府质量安全监督的力度与深度还不能完全适应当前的建设需要，政府监管的思路、方法都亟待寻求创新和突破。

    三、对策建议

1.转变工程建设思路，尊重客观规律

首先要放慢建设速度，以绿色环保为前提合理控制工程建设规模，不能片面追求重大工程所带来的GDP效应；其次，推行工期定额或合理工期，夯实工程质量安全管理的基础。建议制定轨道交通工程各专业工期定额，要求未达到定额规定工期的不得组织验收或者适当延长保修期。从制度上明确轨道交通工程建设必须投入的时间、人力，夯实了工程质量安全管理的基础，有效避免盲目压缩工期带来的经济上的巨大浪费，更是避免质量安全事故的有力保障。

2.强化各责任主体责任，特别是建设单位的主体责任

《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》都明确规定了建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量、安全负责，而建设单位的态度和意志直接影响了相关单位的履职到位程度。为此江苏省政府89号令《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理办法》专门明确了建设单位是工程质量的第一责任人。下一步如能明确建设单位在工程安全管理方面的责任，规范、细化、落实建设单位行为，定能给解决现场质量安全管控难的问题提供一剂良方。

3.尽快完善相关法律法规

轨道交通工程的特殊性和重要性显而易见，规范其质量安全管理的法律法规也必须要有其针对性，目前，住建部于2010年以5号文的方式出台了《城市轨道交通工程安全质量管理暂行办法》，对于指导全国各城市进行城市轨道交通工程安全质量管理起到了积极的规范、促进作用，但该文件亟需上升到条例，且很多内容需要细化。另外，2013年住建部出台了《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》，但由于轨道交通工程划分的复杂、参与建设的单位数量庞大，该文件的实用性还不够，还应尽快补充出台《城市轨道交通工程质量验收规定》。

4.建立更加广泛、更高层次的两场联动

从某种角度来看，工程质量安全主体责任落实不到位，大多与企业管理与项目管理的脱节有关。政府监管必须把现场管理与市场管理有机的结合起来，目前各地虽都进行了相应的做法与操作，例如建立信用评价体系指导工程招投标，但区域性、碎片状特点显著。考虑到参与轨道交通工程建设的企业，大多数为央企，地区性评价体系很难对其产生有力触动，建议两场联动的范围更广、层次更高，系统性更强，促进企业自身体系的完善、管理的规范，从而促进项目工程质量安全水平的提高。

5.政府购买服务、发挥社会资源，深化质量安全监督工作

现阶段，政府质量安全监督还必不可少，为提高监督的深度和效率，在政府精简机构的大环境下，通过购买社会服务，利用既有的社会资源，让高校、科研院所、第三方中介机构以及有经验的专业人员等参与到轨道交通工程的质量安全监管中，有效解决政府监管人员缺乏、技术水平欠缺的困难。