关于建立突发事件应急快速响应情报体系的建议

                             推荐单位 江苏省科技期刊学会

《情报学报》编辑部

建议人 苏新宁 朱晓峰

1.引言

情报体系既是情报机构的架构描述，也是实现情报采集、组织、处理、分析和服务的过程的描述。但目前在情报研究领域较少有对情报体系的定义阐述，笔者仅在2010年出版的中国情报学百科全书上查阅到有关情报研究体系的解释：国家、部门、地区和行业内的情报机构通过纵向或横向联系而形成的情报研究整体。我们可以此理解为： 情报体系应该是情报在流动过程中所涉及的各类、各级情报组 织及其功能的总和。也就是说，情报体系架构了在情报采集、处理、组织、分析、服务及决策活动中所涉及的相关组织机构及其各组织机构的职能和作用等以及描述了情报流的产生、发展、变化和服务的过程。因此，完善情报体系的架构，明确各类情报组织在情报服务和情报决策中的地位与作用，是情报学研究的重要研究内容。

传统的情报体系多建筑在文献情报研究的基础之上，强调对文献的采购、分类、编目、检索、流通、编研、分析和咨询服务等，其情报流的处理技术与过程也是以文献为主要对象， 情报机构内部的组织架构 也主要以此为基础，其情报工作的重点也是对文献 信息的采集、整理、分析等，对即时信息的处理分析相对缺乏。互联网的出现， 各类信息资源的层出不穷，大数据扑面而来，原有的情报体系已经不能适应网络发展和大数据环境的需要，所采用的情报处理 分析手段也不能满足对大数据处理的要求，所以，研究如何构建适应大数据环境，充分利用信息技术的新型情报体系已成为情报学领域重要研究课题。

突发事件是一个突然发生，后果难以预测，无规章可循，事关安危并影响极大的事件，事件发生后需要快速响应和立即处理。 突发事件和常规事件的处理不一样，需要能够在事件发生前预测、事件发生初期快速反应、启动应急预案，事件发生过程能够果断 处理，正确引导和科学决策，事件进入尾声能够做好危机善后工作，事件平息后需做好评估工作。所以，研究面向突发事件应急决策的快速响应情报体系，对高效、客观、科学处理突发事件有着积极作用。我们可以从情报活动角度考察突发事件，通过对情报 的采集、处理、分析、评估等活动对突发事件展开积极应对，为突发事件应急决策的快速响应提供情报支撑。

由于突发事件出人意料，令人措手不及，态势演化迅速，影响面广泛，其应急决策需要以畅通的情报流为基础，高效的情报采集、处理、组织、分析技术为支撑，以此来控制突发事件的恶化以及为应急决策提供有效的信息保障。随着前所未有巨量数据的聚集，大数据已经从单纯的商业行为上升到国家发展战略，并被视为国家的一种战略资源，应急决策行为将构建在对大数据的挖掘和分析上，而并非基于经验和直觉。大数据不但影响到对突发事件的应急决策，也将改变原有情报体系的架构。所以，面向突发 事件应急决策的情报体系将是一个以大数据环境为基、情报技术为力、情报流控制为策、应急决策为标的新型情报体系。

2.情报体系现状与研究综述

2 .1 国内外情报体系概述

2 .l.l美国情报体系

国内关于美国情报体系的研究，较早的文献是潘汉典l98l 年在《环球法律评论》探讨的《美国情报自由法》。直到2008年， 国内关于美国情报体系机构改革、体系重建的研究才明显增加。这些研究，主要集中在美国情报体系的机构组成、体制改革、制度设计、历史事件梳理、法律条文解读、管理模式总结等方面。

作为一个超级大国，美国拥有全球最强大的和完善的情报体系。“9 •ll 事件”后，美国情报体系进行了重整。美国情报体系由美国政府辖下 l6个情报机构组成，它本质上是一个情报联盟，决策机构是国家安全委员会，具体执行机构为国家情报总监 办公室，负责组织协调其他 16个联盟成员。这些成 员分为3类：6个国家级情报机构、5个政府情报部门和5个军事情报机构。其中，国家级情报机构直接为总统和国家安全委员会服务，为国家最高决策提供情报；政府情报部门主要为本部门首脑和有关机构担任情报顾问；军事情报机构主要服务于军队情报需求。

美国情报体系的特点在于极强的灵活性和适应性，独特的反思精神和完善的监督纠错机制、贯穿始终的法治精神和媒体监督的良性良性循环。当然，美国情报体系也面临一些困境，主要集中在情报政治化、思想转变、领导体制、预算投入四个方面。

2 .l.2欧洲情报体系

专门研究欧洲情报体系的文献较少，查到最早文献是 l988 年董忠志的“欧洲情报网简介”。实际上建立欧盟各国联合情报机构和情报力量的必要性早已写入《马斯特里赫特条约》。目前，在欧盟框架 内从事情报活动的机构主要有5 个，分别是：欧洲刑警组织、欧盟军事参谋部情报指挥部、形势分析中心、空间情报中心和“伯尔尼俱尔部” 组织。

2 .l.3法国情报体系

法国的现代情报机关体制既不同于前苏联和东欧，又有别于英国、美国等国，在西方独树一帜。 其显著特点是：第一，以军事情报机关为中坚，如“对外安全总局” ，“国防保卫与安全局”等，均由国防部管辖和指挥；第二，重视情报工作重点的转移， 以适应新形势下的新要求。法国的情报机构主要有：部际情报委员会、对外安全总局、领土监护局等。

2 .l.4英国情报体系

英国是世界上公认的最早开展情报活动的国家之一。相关的理论研究也比较多， 主要集中在机构简介、情报分析、特工培训、体制改革等方面。英国情报机构主要包括陆军情报总局 ( MI) 、军事情报参谋部、国防部情报局、工业情报中心、伦敦国际战略研究所等。

2 .l.5日本情报体系

日本情报体系特点鲜明：①各情报系统各自为政，没有隶属关系，任务各有侧重。 ②重视商社等民间机构的情报工作。日本的情报机构有：内阁情报调查室、军事侦察机关、外务省情报调查厅、军事反侦察机关、海上保安厅、法务省公安调查厅、警察厅情报通信局和警视厅公安部。

2 .l.6俄罗斯情报体系

俄国情报体系在人员、设备、活动能力等方面都不比美国逊色，形成了两大决策与协调机构和以五大权力执行机构为核心的情报执行分支机构。目前，俄罗斯的情报机构有联邦国家安全局、联邦政府联络和情报局、联邦对外情报局、总参谋部军事情报总局等。

2 .l.7企业竞争情报体

竞争情报体系这一概念，是在企业管理实践中逐渐出现的。被我国学者广泛接受的界定是约翰• E.普赖斯科特博士( John  E.Prezsott) 提出的“企业竞争情报体系是一个持续演化中的正规和不正规化操作流程相结合的企业管理子系统。”近年来，相 关实证研究逐渐增多。李金玲结合专利分析和竞争情报体系，探索了吉林通用机械公司的竞争情报体系构建；宗伯东从技术创新的角度，构建了广东双林生物制药有限公司的竞争情报体系。

2 .l.8国家竞争情报体系

自从“国家竞争情报”这一术语正式被提出后，“国家竞争情报体系”一词也逐渐受到学者们的关注。1990年，范并思发表文章，认为“重建国家情报系统势在必行”。 2009年缪其浩指出，“建设中国的国家竞争情报系统一定是个长期任务，…… 是我国专业情报工作者的重大社会责任。”梁战平 认为：“国家竞争情报体系是服务于国家经济技术竞争战略，能够提高国家竞争优势的竞争情报机构，要素和关联关系的总和。”     除了上述情报体系研究之外，还有很多学者分别从行业角度，用途角度和领域角度研究房地产行业情报体系、技术创新情报体系、军事情报体系等等。这些研究，本质上是将情报体系视为传统的情报行为，讨论的实质属于组织架构层面。在应对突发事件，开 展应急决策中，这些情报体系有很好的借鉴作用。

2 .2 突发事件应急平台建设概况

国外政府一直重视突发事件应急平台的建设，并不断加以改进。“ 9•ll”之后， 美国国土安全部开发并实施了国家突发事件管理系统 NIMS，包括事故指挥系统 ICS、多机构协调系统 MCS和公共信息系统 PIS。英国政府 2004年开始建立综合应急管理 系统( IEM)，具有六大功能：识别潜在突发事件；评估其发生可能性与后果;制定应急预案;部署相应的 应急能力；评价应急策略， 预案和能力；提供必要的培训和教育。 德国内政部门在2001年着手建立了“危机预防信息系统” ( deNIS I和deNIS II) ，评估灾难现状情势和面临的问题。日本充分应用各种先进 的信息通信技术，构筑起了高效、严密、适合实际国情的应急平台，包括早期评价系统和应急决策支持系统。

国内早在十年前就开展突发事件应急平台的研 究与建设，2004年，范维澄院士提出了应急平台的概念，并从系统体系组成角度提出：应急平台由基础支撑系统和综合应用系统两大部分组成。其中，核心功能包括信息获取系统，应急智能系统和决策指 挥系统三个部分。2006年我国启动应急平台体系建设，构建以国务院应急平台为中心，以省级和部门应急平台为节点，信息共享、互有侧重、互为支撑、安全畅通的国家级应急平台体系。 但是，国内已有的应急平台，还不是真正的“ 应急平台” ———缺乏依据的指挥调度、流于表面的现场监控、各类信息的简单堆砌、先进装备的简单运用，都无法从根本上保证应急决策的正确。究其原因，因为已有应急平台在应急决策中，依然依赖“人与人”的交互与决策，没有考虑各类突发公共事件的内在规律和本质特性，缺乏必要的突发事件的知识库、案例库的支持；没有与情报活动流程紧密结合，没有考虑情报体系和情报流。

2 .3 理论研究现状

2 .3 .l突发事件理论研究

国外关于突发事件的研究，集中在基础理论、模型构建和实证分析三个方面。

在基础理论方面，罗伯特• 希斯提出了包含危 机 减 少 ( reduction ) ，预备 ( readiness) ，反应( response) ，恢复( recovery) 的 4 R模型，后又提出恢复力( reziliense) ，形成了 5 R模型。斯蒂文• 芬为详尽的回顾，研究主要集中在网络舆情的相关概克的F模型( 四阶段生命周期模型) ，将危机管理形象地分为征兆期、发作期、延续期、痊愈期四个阶 段。米特罗夫的M模型，将危机管理过程分为五个阶段，主要包括信号侦测、探测和预防、控制损害、恢复以及学习等五个阶段。

在模型构建方面，以突发事件应急决策系统居多，大致可以分为：单灾种应急决策系统、单功能应急决策系统和综合应急决策系统。Mete等人建立了随机规划模型，以此解决资源配置调度决策问题。Ellen  Raber针对生物化学突发事件提出了决策框架，该框架是一个四阶段的决策流程，阶段对应的风险评估模型的使用贯穿四个阶段， 风险评估模型的运算结果作为决策的主要依据。Sohail 提出了一种灾害管理的混合决策支持系统的架构，该框架提出了利用模型组合进行耦合灾害处置的框架。

在实证分析方面，Davide与 Sara考虑了公路隧道应急预案所具有的多属性等特点，应用 AHP方法对公路隧道应急预案进行定量评估。 Lean 与 Din 提出了一种基于距离的群决策方法，用于解决非常规群体多目标应急决策问题。Ju Yanbing 和 BangAihua针对应急决策中信息不完整，不确定等特征，利用 DS ⁄AHP理论和改进的TOPSIS法解决了一类不完全信息下的多目标群体决策问题。

国内关于突发事件的研究，可以追溯到l987 年。突发事件是一门跨学科的研究，已有研究主要集中在信息科学、新闻传播学、公共管理、医学、教育心理学等研究领域。文献统计了2000~2011年的关键词， 认为突发事件的研究主题集中在“突发事件报道”、“重大突发事件”、“应对突发事件” 、“应急管理”、“应急预案”、“舆论”和“抗震救灾”。

2009年以后，关于“非常规突发事件”的研究逐渐增加。这些研究，涉及复杂网络理论、Bayez推理、系统动力学、博弈论等，主要包括：结合熵与耗散理论，研究非常规突发事件的演化机理；运用复杂网络，研究 SARS病毒的传播、传染病控制的公共政策、描述从单一突发事件到区域突发事件网络的框架体系等。

2 .3 .2    突发事件网络舆情理论研究

随着网络在整个社会中的地位和作用越来越重要，网络舆情与突发事件的关联日益明显。文献[33 ] 对突发公共事件网络舆情研究现状进行了较为详尽的回顾，研究主要集中在网络舆情的相关概念、特点、影响因素、生命周期、网络舆情技术与系统、突发事件网络舆情的管理控制等方面。文献[34 ]明晰了突发事件网络舆情研究存在流程、要素、主体三个视角，并利用共词和聚类分析，对“中国知网”2008~2012年文献进行了综述， 得出十大主题：突发事件网络舆情的监测和预警、研判及其指标体系、公众行为解读、政府信息公开、政府导控、应急决策支持、突发事件网络舆情与政治监督、Web2.0环境下突发事件网络信息传播模型与规律、舆论学视野下突发事件网络舆情管理、网络舆情危机应对过程中的媒体责任。

2 .4  述评

综观以上简述分析，无论是关于突发事件的理论研究、应急平台的建设、亦或情报体系的研究都在沿着自己独立的轨迹发展着， 正如美国 9 •ll 独立调查委员会总结，在突发事件发生时，情报和决策之间的关系就好比两条正在黑暗中行驶的船只，互不了解。因此，在突发事件应急决策的快速响应过程中，迫切需要这两条轨迹重合，需要将它们融为一体，只有将情报体系完全融入这一过程，才能保证决策部门、整个社会快速、高效应对突发事件。所以，研究突发事件的快速响应，必须要研究能够确保突发事件快速响应的情报体系，研究该情报体系的特 征所在，并研究如何将该情报体系融入现有突发事 件应急决策的组织机构中，确保构建出适合我国突 发事件应急决策快速响应的情报体系。

3应急决策快速响应的情报体系特征

由于突发事件涉及信息更加广泛，在对突发事件处理上要求能够快速响应和即时应对，能够提供 预警情报和处理预案，还要能够对突发事件的处理进行评估，以保证过去的突发事件处理的成功经验和失误教训能够得到总结。因此，作为面向突发事件的快速响应情报体系除了具有传统的情报体系功能以外，还应具有快速响应、及时决策等情报功能。 所以，面向突发事件的快速响应情报体系应具备如下特征。

3 .1具有大数据环境的情报采集与处理能力

众所周知，大数据具有4 V特点： Volume(大量)，Velocity(高速) ， Variety( 多样) ， Value( 价值) 。这四个特点是相互关联和相互作用的，数据量巨大 说明价值密度稀疏，但又潜在高价值，多样化的即时 信息又要求处理速度快，分析更加精准，所采用的数 据挖掘技术手段和分析方法和传统的数据挖掘技术与方法又有着本质的区别，正如维克托• 迈尔 –舍 恩伯格及肯尼斯• 库克耶所指出的：对大数据的处理不是采用随机分析法( 抽样调查) 这样的捷径，而采用所有数据的方法。所以大数据环境下对信息采集与处理的要求比传统信息环境下的要求更加高而复杂。

大数据中蕴藏着突发事件信息，面向突发事件快速响应的情报体系必须具备针对大数据环境的信息采集、甄别、处理能力。在大数据环境中，各种舆论信息可能孕育突发事件，这就需要面向突发事件情报体系的信息采集功能能够在数据环境下及时发现和甄别；突发事件爆发后必然有大量的相关信息 产生，这需要该情报体系能够具有大数据环境下的即时处理能力，并分门别类分析这些信息，为决策部门提供决策支持；突发事件结束后，情报体系应能够梳理繁杂的信息，并总结回顾突发事件的经验教训等。因此，面向突发事件的快速响应情报体系首先是面对大数据的，其次是必须具备面向大数据的信息采集、处理与分析能力。

3 .2具有资源保障和知识普及能力

作为情报体系，欲履行其情报职能，做好情报服 务，必须拥有大量的信息资源作保障。这个资源不仅仅是文献资源，还包括各类媒体、各种类型的信息资源，以及分析问题、解决问题的方法库和知识库作为支撑。一个面向突发事件应急决策快速响应的情 报体系，它面对的不仅是为决策部门提供决策信息，还需要为执行机构提供处理方法和相关信息，并与执行机构建立密切联系，另外更需要向社会公众传达有利于应对突发事件特殊知识和促进突发事件向健康发展的信息。

因此，面向突发事件应急决策快速响应的情报 体系应具备能够向决策部门提供决策支持的信息保障，应当具有面向大数据环境的资源库，并具有对资源库的数据处理、分析能力，确保政府部门对突发事 件决策具有可靠的信息保障。同时，该情报体系应 当具有面向公众服务的应对突发事件的常识性知识，促进民众对突发事件的认识，以及当突发事件发生后如何应对。确保情报体系能够在突发事件发生前，发生时均能发挥较大的作用。

3 .3 具有实现快速反应的技术保障能力

突发事件应急决策的快速响应情报体系和传统 的情报体系不同，它要求该情报体系在第一时间采集到突发事件信息，从大量的信息中即时筛选出突发事件信息，从突发事件的信息中能够归纳，推测突 发事件的走向，能够随时根据突发事件信息为决策 部门提供解决方案，能够根据公众舆论及时引导公众，等等。这些就需要情报体系具有即时快速响应能力，这种能力要求必须有强 有力的技术支撑。

目前正在兴起的云计算技术对解决突发事件大数据的分布存储、处理和并行计算问题有着强有力的技术支撑，保证情报系统对突发事件的及时响应；智能信息处理技术将会广泛的应用于突发事件的信息处理过程，促进对舆情信息或突发事件信息主题 的自动提取，对舆论观点的正确分析理解；本体技术和语义分析技术为突发事件中信息单元的语义关联奠定了基础，为突发事件的焦点分析提供了技术实现可能；除此以外，数据仓库、联机分析、聚类分析、趋势分析、多媒体处理技术等都将是突发事件的应急决策快速响应的情报分析，事件预测等强有力的技术保障。

3 .4 具有应急决策的辅助支持能力

突发事件应急决策快速响应的基础来自于知识的积累，这种知识包括过去对各类突发事件处理的经验，教训的了解和掌握，也包括具备各类分析算法，解决方案模型等知识。这就要求该情报体系应具备各类突发事件的案例知识库，不论成功的还是失败的，主要为解决突发事件提供经验和教训。由于案例库是对过去时间的记载，常规突发事件的解 决预案尚可借鉴，非常规突发事件就难以参照了，这就需要在对案例分析的基础上， 建立具有对突发事件环境、规模、事件类型、算法模型等为一体的突发事件解决方案智库，为各类突发事件发生前的预警、发生中的处理、和事件平息后的善后处理提供解决预案。

由于突发事件是一个涉及社会的大事件，也需要全民来共同面对，因此要求民众尽可能了解突发事件并知道在突发事件中如何应对。作为突发事件应急决策的情报体系有义务也有责任提供有关突发事件相关知识，这也就要求该情报体系不仅建立面 向突发事件解决方案的智库，还需要建立面向公众 的突发事件常识库和公众如何应对突发事件的知识库。

3 .5  具有扁平化的柔性组织架构

突发事件瞬息万变，完全刚性的情报组织体系将会影响对突发事件快速响应的效率，它需要原有层级式的领导关系能够灵活变动和即时调整，使部门间具有更多的横向沟通和协调机会，保证各部门和团队能够获得更多的独立处理问题和履行职责的权利，以促进情报体系的各部门能够更有效的应对突发事件的各种变化情况。这就是情报体系的柔性化。柔性化在组织体系中的主要体现就是组织机构的扁平化。

扁平化组织是一种减少上下级组织间层次的一种组织结构形式，信息流动更快，基层组织具有更多的自主权，横向基层组织间的交流协作更加密切，基 层工作人员的积极性更强。 因此，具有扁平化特点 的情报组织体系能够适应突发事件的快速变化，有效促进突发事件信息在系统内的流动，决策部门能够迅速从基层机构获得突发事件相关信息和解决突发事件知识信息，加速了对突发事件的预案和决策 过程，提升了突发事件应急处理的效率。

3 .6 具有对突发事件处理的评价能力   知己知彼方能百战百胜。良好的体系需要能够 经常地回顾、反思过去所做的工作，总结经验、析出教训、提出措施，这就需要建立一个评价体系来完成这一工作。面向突发事件快速响应的情报体系，必须具有对已发生过的突发事件情报流，决策分析的数据质量等有一个全面评估和对比，总结经验教训，发现在突发事件全过程中信息流中存在问题， 在决 策过程中信息提供的完备性，分析决策的科学性和可靠性，从而为未来突发事件预测、处理、决策提供更加精准的解决预案。

4适应突发事件快速响应的新型情报体系构建

面向突发事件、实现快速反应的情报体系，完全有别于以文献为对象的传统情报体系。该情报体系不仅仅是计算机系统，也不仅仅是组织体系，而是以技术为主导，以信息 (内容) 为核心，以信息平台为载体的情报人员、机构、工具等因素的有机整体。更为重要的是，该情报体系应长期存在，它直接为临时组建的突发事件应急决策领导小组服务。因此，新型情报体系需要从组织结构、功能组成、组织功能关系三个方面必须 重构。

4 .1 组织架构

组织架构是应急决策中的流程运转、部门设置及职能规划等最基本的结构依据，一个好的组织架构，是应对突发事件的基石。构建面向突发事件快速响应的新型情报体系，必须首先构建合理的组织体系，明确组织层级、各层级组织的组成、作用、职能等。

4 .l.l当前组织架构分析

我国尚未发布有关应急指挥组织结构设置与职能划分的通用，综合性规范，仅在消防、森林防火、核和海事溢油等特定职能部门制定有初步规定。通过对江苏省应急办，江苏省电子政务办公室等相关政府部门在应急决策组织架构、职能、规章制度等方面的调研，笔者发现：现有的突发事件组织架构，分为国家、省、市、县、乡五级。其中，国家层面，已经形成了“四个委员会、一个应急办”的宏观应急管理组织形态；地方政府层面，相关机构要么没有设置专门机构，要么是“多块牌子， 一套人马”。这种完全按照行政管理体制构建的组织架构，在应对突发事件必然存在一些问题：第一，层级划分，管理层级过多，不利于突发事件的快速反应；第二，政府横向协 调困难重重，导致在预警，应急反应方面效率较低；第三，政府应急办与部门应急办、相关委员会、应急指挥中心、应急领导小组之间的职能存在重叠，缺乏科学分类、分工体系与工作重点；第四，基层应急办，减灾委等机构职能定位不清， 缺乏科学性；第五，部门化信息处理方式，使得政府既是管理者，又是监督者，从而导致应急信息公信度、准确度不高，信息瞒报、漏报、缓报现象突出。

4 .l.2情报体系组织架构的设计思想

为了解决上述问题以及顺应面向突发事件情报体系应有的特征，本文认为新型情报体系组织架构的思路是：

第一，简化层级。新型情报体系的组织架构必须精简层级，一般以三层为宜。

第二，合理分工。 突发事件的信息处理由情报所新设部门负责，已有政府相关机构( 如应急办) 是信息的使用者和管理者；情报所和应急办之间存在信息联系，并无组织归属。

三，重新规划部门职能。无论是已有的政府部门，还是专业应急机构，都需要重新明确工作内容、工作流程等，避免现有的协调、汇报、通报式工作方式。

通过对江苏省科技情报研究所等传统情报机构发展历史、现有职能等方面的调研，笔者认为，必须扩大现有情报所的职能，在情报所中增设应急情报 管 理 中心( Emergency Information Management Center，EIMC) ，这是一个专门为突发事件应急决策的快速响应提供情报支撑的常设机构。它与已有的应急办共同负责突发事件中情报采集与处理、情报加工与转换、情报分析、情报评估、情报即时服务。

原有的应急办负责规章制度的制定、 评估指标体系的构建、突发事件的总结等管理性工作，EIMC负责突发事件的监控与感知、预警与认知、应急应对与实时处理等具体业务性工作。从纵向而言，EIMC隶属于各级情报所，但是精简了层级；从横向而言，通过政务信息资源网、突发事件快速响应情报即时服务平台，与政府各个部门、已有的各级各类专业情报所、已有的各级突发事件专业应急机构相互联接，共同应 对 突 发事件。 与此同时，各级人大负责对EIMC的行为权限进行具体的法律保障，各级政府 则为 EIMC提供突发事件状态下行动权限的制度保障。

4 .l.3组织总体架构

从组织总体架构而言， EIMC是一种星总型的组织结构。就纵向而言，构建国家应急情报管理中心、省级应急情报管理中心，地方级应急情报管理中心，呈总线型关系；就横向而言， 形成“核心–卫星”状态，以应急情报管理中心为核心，相关政府部门、应急机构和组织作为“卫星”，彼此呈星型关系。

(l) 纵向组织架构

世界上众多国家均采用三级应急管理体制：美国纵向上按照“ 国家 –州 –地 方” 三级设置；日本分为中央、都(道、府、县)、市(町、村)三级；澳大利亚分为联邦政府、州和地区政府、社区三级；加拿大分为联邦、省和市镇三级；法国建立了十分严密的公共危机应对系统，采取属地管理，分为三级：省级、防疫区域级和全国级。为了加快突发事件的快速应对，我国的情报体系也应该采取三级组织架构：国家应急情报管理中心EIMC、省(自治区、直辖市)级EIMC和地方( 地级市、县、乡、镇、村) EIMC。   (2 )横向组织架构

应急管理中，政府间关系协调是以危机信第息 为基础的。传统的应急信息管理体制依附于行政管理体制，使危机信息管理具有逐级管理、对上负责、共享程度低等特点，部门化、条块化、单灾种化严重。

新型情报体系中，所构建的各级 EIMC隶属于相应情报所。这种组织架构，横向之间的沟通不需要通过行政上级。应急反应从科层原则转向结果原则，即实现了“打破科层法则协调，转向事件导向的效率运作”，确保了突发事件的快速反应。同时，在各专业情报所、情报中心的指导、帮助下， 各级 EIMC与相关专业机构紧密联系，确保了应急决策的专业性。

4 .l.4工作内容的界定

三个层级的 EIMC，其职能分为常规管理状态和突发事件应急管理状态，分别具有不同的管理内容与权限。

4.2功能架构

组织架构明确了新型情报体系中各个部门的关 系和各自的作用，功能架构则需要界定新型情报体系内部的逻辑关系，并使之条理化。通过对江苏省应急决策工作现状的调研，笔者认为，现有应急决策工作迫切需要及时，全面的突发事件信息迫切需要突发事件案例库等进行辅助决策。因此，从应急决策的实际需求出发，新型情报体系可以分为五大功能模块：情报采集与处理、情报加工与转换、情报分析、情报评估、情报即时服务。

4 .2 .l情报采集与处理功能

情报采集与处理功能面向大数据环境，为政府、社会公众提供与突发事件相关的、及时、全面的信息资源。

情报采集功能主要包括三个方面：第一，实现突发事件信息的海量采集。突发事件的信息，大多不属于政府内部信息，在潜伏期信息特征也并不明显。但是，在爆发期会出现海量的关于某个突发事件的信息，需要对这些海量数据进行有效采集。第二，实 现突发事件信息的专题化采集。能够根据事先规划或者信息需求，面向突发事件的信息主题，深层次抓取。第三，实现突发事件信息的实时采集。突发事 件的信息对时间的要求非常高，突发事件的信息随 时都在更新。通过多种渠道全面快速获取多种类型 的信息素材，从新闻到政府公文，从空间基础信息到灾情一线信息，达到与信源更新的分钟级同步。

情报处理功能主要包括两个方面：第一，突发事件信息初步过滤。通过人工内省与机器训练相结合的方式，确定合理的阈值，对采集信息进行有效过滤。第二，突发事件异构信息整合。异构信息的整突发事件信息的必需属性，如突发事件信息来源、突发事件信息标题、突发事件信息网页 URL，突发事件信息重复次数、突发事件报道时间等属性。

4 .2 .2情报加工与转换功能

情报加工与转换功能，即情报的“精加工”，是指在情报采集与处理的基础上，为政府、公众提供有序化、优质化的突发事件信息，并将信息转换为应急决策能够直接使用的知识、策略。

情报加工功能，就是利用一定的科学规则和方 法，通过对信息外在特征和内容特征的表征和排序，将其有序化与优质化，生成突发事件案例库，从而使面向突发事件的情报分析更加准确和有效，同时也可促进政府或公众对突发事件情报信息的有效获取和利用。它是实现突发事件应急决策快速响应的数据保证。

情报转换功能，就是结合突发事情的情报特征，基于已经获取的突发事件，完成相应的数据清洗;利 用条件随机场方法，构建不同的突发事件特征模板，并从采集到的突发事件信息资源中抽取不同的突发事件知识组块；结合新闻传播和公共管理等学科的相关知识，构建不同的突发事件知识库；结合突发事件知识库中的相应知识，根据不同的突发事件演化过程，构建突发事件应对策略库。

4 .2 .3情报分析功能

情报分析功能是指在突发事件情报加工与转换 的基础上，以快速响应为切入点，利用已有的工具构建突发事件模型以及突发事件应对策略相似计算模型，开展突发事件的即时情报分析和离线情报分析该功能支持危机决策者及时判定危机、寻找解决危 机的最佳方案。

情报分析功能包括五个方面：第一，构建突发事 件模型。 即基于突发事件案例库， 结合突发事件的情报特征，构建突发事件模型，从而实现对突发事件的快速响应。 第二， 构建突发事件应对策略相似计算模型。 即通过突发事件应对策略库中的类别信息，把每一类突发事件的对应策略集中到一起，利用 相应的相似计算算法，建立突发事件应对策略相似计算模型，为新出现的突发事件提供相似的应对策略参考方案。第三，突发事件情感分析。即从突发事件的文本摘要中抽取核心内容， 再利用一些特殊 的句法模式进行训练学习，评价发表言论的对象所 具备的情感倾向和情感强度。第四，突发事件情报 智能分析。 即在突发事件信息缺失的情况下，运用 灰色决策理论提供辅助决策。 第五，突发事件情报关联分析。即基于突发事件的各种特征，自动发现相关联的突发事件，并提供预警。同时，挖掘已有突 发事件之间的隐含信息，寻找突发事件的关联信息，从而进一步挖掘出突发事件背后的隐藏信息。

4 .2 .4情报评估功能

情报评估功能是指跟踪情报在突发事件应急决策中的效果，进行评估与改进。

情报评估功能包括三个方面：第一，跟踪功能，即在政府解决危机的过程中， 审核每个相关执行部门实施的效率和效果， 并将信息提供给反应模块及时调整。第二，评估功能，即在政府解决危机后，依据应急决策的准确性、科学性和及时性，评价行动的效果，从而不断修正突发事件的知识库、案例库、策略库，为更好地处理此类危机奠定知识基础和决策依据。第三，规划功能，即利用已有的知识库、案例库和专家系统，通过事先计划，制定危机预案，模拟 应急决策过程和实施过程，实现应急决策的“未雨绸缪”。

4 .2 .5情报即时服务功能

情报即时服务功能，是指在突发事件快速响应情报即时服务平台的基础上，通过相关活动，为突发事件辅助决策提供快速响应。情报即时服务功能包括三个方面：第一，作为突发事件信息的“汇集点”：在大量突发事件中快速有效的整合，分析，提取危险 源和事件现场的信息；第二，作为应对突发事件的“智能库”，(包括突发事件信息库、知识库、策略库和模型库库)，提供不同条件下突发事件的科学动态预测与危险性分析。第三，作为整个应急指挥决策的“ 控制台”，判断预警级别并快速发布预警；逐步落实应急预案，调整决策和救援措施等，实现科学决策和高效处置。

4 .3  组织与功能关系

由于现有行政体系的约束，新设立的应急情报 管理中心必然要依托于已有的政府部门，因此，在组织归属上是层级式的。但是，危机状态下的政务信息流的高效传递直接关系到突发事件的有效消解，因此，新的应急情报管理中心在功能关系上一定是扁平的，必须“穿透” 现有的行政体系。所以，通过组织、功能关系的重构，可以明确不同组织对应的不同功能，即在突发事件应对中各个部门发挥的作用。

由图4不难看出，已有的政府部门必须实现数 据集成，系统集成和业务集成， 构成政务信息资源网。并且，网络内部之间实现信息的电子自动交换。在此基础之上，依据突发事件信息采集制度等管理 规章制度规范突发事件应对行为；通过突发事件信 息自动交换等情报技术和手段加快突发事件应对速度；通过突发事件快速响应情报即时服务平台归口化应对突发事件，实现整个突发事件快速反应的网络化、自动化和数字化。

5结论与体会

突发事件的应急决策与情报体系看似两个不太相关的集合，实际上有着千丝万缕的联系，突发事件应急决策的快速响应需要情报体系来支持，情报体系也需要在突发事件应急决策的快速响应中发挥情 报职能和体现价值。因此，我们应当加强突发事件应急决策快速响应的情报体系建设， 发挥情报工作 在社会和谐，社会发展，科技进步等各个领域中的重要作用。通过上述探讨，我们有以下认识和体会。

(l) 新型情报体系的构建是突发事件应急决策的需要

情报工作应该贯穿于突发事件应急决策的全过程，但是，已有的情报体系不能适应突发事件应急决策的需求，重构面向突发事件的新型情报体系成为必然。新型情报体系，是一个围绕情报搜集、分析、整理，传递、利用而存在的情报人员、机构、方法、工具等因素的有机整体。

(2 ) 新型情报体系是一个技术主导型的情报体系

紧密结合突发事件应急决策中的情报活动，能够处理突发事件演化过程中的海量、异构、实时数据；通过对所获取信息的去伪存真，智能处理和科学 分析，对突发事件进行准确分析、及时预警；通过所建的突发事件案例知识库、策略库和模型，为各级政府机构提供突发事件的各种服务，如突发事件关联分析、突发事件策略制定、突发事件信息报告、突发事件动态模拟和突发事件公告等。只有将技术贯穿 于突发事件的整个流程，才可能真正实现突发事件辅助决策的快速反应。

(3 ) 新型情报体系必须精简层级

面向突发事件应急决策的情报体系，在常规状态下，是一个三层组织架构；在危机状态下，通过突发事件信息资源库等方式，突破传统组织的层级限 制，确保各级应急决策小组等应急机构能够直接获取突发事件相关信息，能够直接获取解决突发事件 所需的知识、策略等，通过扁平化的柔性组织架构，加速突发事件决策过程，适应突发事件的快速变化，提升突发事件应急决策的效率。

(4 ) 新型情报体系必须独立于已有的应急机构

目前，各级政府部门应急办和相关灾种的管理委员会、领导小组构成我国常态期应急管理工作的主导机构，而临时指挥部、应急办、部门指挥中心则承担着灾时指挥协调任务。它们在突发事件应急决策中发挥着巨大作用，但也存在众多问题。 新型情报体系从组织归属上，必须独立于这些已有的应急机构。通过不断明确、扩大情报所的功能和职能，顺应新时期突发事件应急决策的需要。

(5 ) 新型情报体系的核心是信息内容建设

现有的应急工作已经发现，由于突发事件案例知识库、策略库等信息资源建设缺乏，导致应急预案问题重重，难以快速响应突发事件。而这正是新型情报体系的核心，即通过突发事件案例知识库、突发事件应对策略库、突发事件分类模型库、突发事件信息分析库等信息资源建设，确保突发事件相关信息的完备性、实施性和标准化，有效实现多部门之间的快速，协同应对。