关于控制城市机动车污染总量的建议

推荐单位 江苏省科技期刊学会

《环境科技》编辑部

建议人 周海茵

一、城市机动车污染现状

    近几年来，我国机动车污染问题日益突出。2012年全国的机动车保有量达到2.24亿辆，呈现出高速度增长、高强度使用和高密度分布的特点，排放的污染物达4612万t，尾气排放已经成为我国空气污染的主要来源之一，是造成灰霾、光化学烟雾污染的重要原因。据统计，机动车的一氧化碳（CO）、碳氢化合物（HC）、氮氧化物（NOx）、颗粒物（PM）等主要污染物的排放量在大气污染物排放总量中所占的比重（即排放分担率）呈逐年上升的趋势。我国城市机动车的NOx排放分担率一般在30%~60%之间，而老百姓最关注的PM2.5，机动车所占比例各地不一。根据北京市2014年的最新源解析结果，PM2.5中区域输送占28%~36%，本地排放占64%~72%，而本地排放中占31.1%来自于机动车。

由于机动车污染问题日益突出，近几年来从国家到地方，机动车污染防治工作越来越得到高度的重视。目前全国已经开始执行轻型汽油车国Ⅳ排放标准，重型柴油车的国Ⅳ排放标准一再推迟后也于2015年在全国范围实施。全国主要城市基本建立了机动车环保标志管理制度，推行了机动车环保年检制度，70个城市公布黄标车限行措施。但是由于我国机动车环保管理起步相对较晚，环保、公安、交通、质监、工商等部门对机动车排放管理的职责职能分工都有待疏理和重新明确，机动车环保管理的机构设置、人员配备、管理能力、研究水平、法律法规以及老百姓对机动车污染问题的认知水平和环保意识仍然明显落后于美国、日本和欧盟等发达国家和地区，以至于各地的机动车环保管理水平参差不齐，对现行的机动车环保管理措施的执行率、有效率要大打折扣。

二、存在的问题与困惑

    国务院2011年印发的《国家环境保护“十二五”规划》提出探索调控特大型和大型城市机动车保有总量，国务院2013印发的《大气污染防治行动计划》则进一步明确提出“根据城市发展规划，合理控制机动车保有量。我国已实施机动车保有总量调控措施的城市大多采取了行政调控。

对于国内大部分老城市，路网密度是有限的，路网的改造空间也很有限，如果不及时采取总量控制措施，机动车将会无限制的高速增长，很多城市将会陷入“车多了拥堵、拥堵了修路、路修好了车更多”的恶性循环。而一旦机动车保有量超过城市的道路承受容量，要想治理污染和拥堵，付出的成本和时间将大大增加。

    在源头控制的同时，也在对末端进行治理，也就是“淘汰黄标车”。全国正在落实“十二五”规划，国家制定了总量减排任务，把淘汰黄标车任务列入了总量减排的计划之中，黄标车能否强制报废、减排能否如期完成、淘汰应该由谁负责、总量减排应该如何推进？各城市普遍开展了机动车环保检测或环保标志管理制度，似乎已经完成了管理任务，它对环境质量的提高到底有多大作用？车辆贴上环保标志就达到管理目的了吗？对空气质量改善有作用吗？以上这些问题有待于管理及研究工作者破解。

三、对策和建议

1.现有道路调节总量

    这里所指的总量，既包括一个城市机动车的总保有量，也指机动车的排放总量。这两者在车辆排放标准和使用强度相同的条件下，是高度正相关的。

突出并强力推进“公交专用道”

    重新定位“公交专用道”的法律地位，把“公交专用道”设定为独立运营并与其它交通方式紧密对接的交通系统，确保“公交专用道”的专用性和通达性。全城布局，路路通达。全市凡是2条以上车道的道路必须划出1条以上道路供公交使用。具备开设BRT的道路，要进一步强化BRT专用道独占性，改变私人小客车当道和公交拥堵、拥挤的局面。让更多人放弃私车出行，改乘公交。

宣传到位，家喻户晓。要加大宣传力度，动员所有媒体组成强有力的宣传团队，参与“公交专用道”的建设，让每位市民真正了解公交优先及“公交专用道”的重要性。设置“公交专用道”，受益人是绝大部分选择公交出行的人，而受限制的是20%的开车出行的人。

标线清楚，人人皆知。每条公交专用道必须构线清楚，路路对接，保证开车人在道路上看清禁区禁线，外地、郊区车辆进入本市道路亦能一目了然。

管理严格，违者重罚。要维护“公交专用道”的专用性、严肃性。非“公交专用道”的车辆一旦进入“公交专用道”将要严厉处罚，并根据进入次数累计加重，确保其他车辆不能进。

“小车专用道”或“机动车专用道”

    正好与“公交专用道”相反，在2条以上或多车道的道路上，机动车和小车只能按规定的专用道行驶，明令禁止在其它道路行驶。

我国大部分城市的老城区由于没有预计机动车的高速增长，加之城市人口密度的饱和，机动车道路资源难以挖掘，无论如何改造和拆迁都难以满足机动车数量快速增长的需求。要想保证机动车尾气排放量维持在较低水平，必须保证机动车运行工况的稳定性，必须有良好的交通状况。因此，在一些老城区的商务区、居民区、历史文化区等环境敏感区域的道路，可以只允许公交车通行，不允许其他车辆通行，或者只允许一条专用道供机动车使用，其他道路供行人、自行车使用。

差别化道路停车收费

    与现有道路调节量密切相关的是城区内的停车基础设施的差别化价格政策。根据城市特点和长期的交通流量状况、空气质量指针将城市的若干区域划定为核心区、一级区域、二级区域和三级区域，在这些区域内的干道、支路临时停车及公共停车场或特别拥堵点制定不同收费标准。

2.排放“提标”调节增量

    城市机动车高速度增长，高强度使用，导致其排放总量同比例增长。要保持总量不增加，在维持同样增长率的情况下，单车排放标准必须降低。而且必须遵循“车油匹配”的原则，才能达到最佳效果，即让车辆排放和油品标准同步“提标”。

调节增量的第1方案是车辆“上牌提标”。即根据本地实际情况，提高车辆的上牌标准，实际就是技术门坎。在保证油品同步提标的条件下，满足国Ⅴ新车排放标准的车辆比国Ⅳ减排50%左右，满足国Ⅳ排放标准的车辆比国Ⅲ减排40%左右。因此，油品、车辆同步提标对控制增量具有重要意义。

调节增量的第2方案是车辆“使用提标”。在特定区域设立低碳排放区或者低排放核心区域、一级排放区、二级排放区，设定相应的车辆准入排放标准，如低排放核心区可规定只允许电动汽车和国Ⅳ以上标准的车辆可以进入，其他车辆不得进入，一类排放区只允许国Ⅲ以上标准车辆进入。以南京、上海为例，高污染限行区内2009~2012年允许国Ⅱ柴油车进入，而从2013年开始只允许国Ⅲ以上柴油车进入该区域，这实际上就是使用提标。

3.淘汰改造调节存量

    在控制机动车保有量增长速度、降低使用强度和提高车用油品质量的同时，削减排放总量的另一个关键就是降低存量，而降低存量最有效的办法是淘汰和改造包括黄标车在内的老旧车。黄标车是机动车污染防治的重点，也是调节存量的重点。

明确主导政策

    政策引导而不是行政强制报废。2012年12月27日，商务部、发改委、公安部和环境保护部联合发布了《机动车强制报废规定》，并于2013年5月1日起正式实施，该规定对我国的营运车辆强制报废年限进行了规定，但对大部分非营运车辆和未达年限的黄标车没有强制报废的规定。

技术改造、技术鉴别兼顾而不能搞一刀切。由于机动车的类型、用途、车况、使用性质、制造国别及制造时的标准不尽相同，把在2000年之前注册登记的汽油车和在2008年以前进行注册登记的柴油车都作为黄标车，不与实际排放水平相关联，这种管理容易造成检测和达标流于形式，使真正严重污染的车辆继续行驶，而一部分保养比较好的污染相对较低的车辆却被强制淘汰或限制行驶，这是不公平的，也是不科学的，管理部门既要对有异议的车辆进行鉴别，也应对不宜淘汰的车辆加装后处理设备，通过排放检验合格后换发绿标。

持续渐进淘汰而不要搞短期“突击”。机动车是数量型的污染源，必须精细管理、长效管理、依法管理。要求1~2年短期内完成淘汰计划，既不现实，其作用也难以显现，必须10或20年持续实施以旧换新、淘汰补贴等政策。

区域限行要执行到位而不只停留在形式上。据笔者了解，全国大部分重点城市都采取了机动车环保管理制度，并且对黄标车实施了区域限行。南京目前限行已进入第5阶段，时间24h，面积达305km2,占建成区面积的40.5%。但限行依靠人工执法，既不可能在拥堵日趋严重的道路上拦车检查处罚，也不可能配置大量执法人员在限行区域内实施处罚，因此大部分限行只停留在宣传上、形式上、应付考核检查上，难以对黄标车淘汰起重要促进作用。

现实中，全国大部分城市机动车环保监管的重点仍然是轻型车，排放标准加严最快的是轻型汽油车，油品标准升级最快的的是汽油，淘汰数量目标任务最多的是轻型车，限行区域的重点是中心城区，其中的车流仍然以轻型车为主，这与机动车排放控制的重点脱节。根据《“十二五”主要污染物总量控制规划编制技术指南》，“十二五”黄标车（污染物排放达不到国一标准的汽油车和达不到国三标准的柴油车）将全部淘汰。车辆注册地人民政府环境保护主管部门应当牵头制定相关淘汰政策、淘汰标准、淘汰对象，公安机关交通管理部门应该制定黄标车限制行驶的管理手段、管理措施。双方应该建立联动管理的机制及平台，共同达到目标。

4.智慧管理调节流量

    流量即流动的数量，既可以是机动车在道路上行驶的数量，也可以是道路上动态的排放量。城市空气质量与城市机动车的排放总量、排放强度（单位面积上的排放量）密切相关。除了必须实施机动车污染控制措施，比如升级油品、加严新车标准、实施年检I/M制度（Inspection/Maintenance）外，迫切需要以科学方式调节城市机动车的流动量、排放量。

    城市机动车环保信息化管理平台，比较理想的方式是以全市所有车辆的基本信息和所有车辆安装电子标志RFID的动态信息为基础，建立机动车污染联防联控电子执法系统和城市机动车排放模型及控制决策评估系统。建立基于实时交通流的高分辨率城市机动车排放模型和排放列表编制规范，构建干预交通流实现污染物减排的监控技术体系和评价方法，为城市空气质量改善和重污染条件下应急措施提供技术支撑。

通过“拥堵收费，排污收费”调节流量。即对进入城市中心区（拥堵和污染严重地区和道路）的不同排放标准的车辆，在高峰时段采取限制通行（高污染车辆）、收费通行（一般车辆，根据排放标准收取不同费用）和免费通行（零排放车辆）措施，其全部过程都由信息化管理平台完成，车辆通过时无须停车或减速。所有车辆进入控制区域或控制道路后，车辆电子标志自动识别系统将车辆信息传输到监控中心，并根据数据库及电子卡立即判断该车辆的排放标准或分类标志，然后按规则实时确定并扣除费用，完成自动支付交易或核定免交费。

    通过空气质量预警调节流量。将区域空气质量和区域性交通排放污染的现状与交通信号控制系统、交通流量调节结合起来。即统计分析区域内机动车实际运行分布规律、区域内环境气象变化规律，研究机动车运行参数和环境气象参数之间的影响规律，建立不同环境气象条件下的区域内交通运行排放预测模型。然后根据智能交通信号控制体系，将区域交通排放数据、环境气象数据与之相结合，研制出可针对该区域内降低排放、缓解拥堵的新型交通信号控制系统，推出交通运行与环境数据的共享数据平台。

    通过行政措施调节流量。通过收费政策调节流量属于选择性经济政策，通过空气质量预警调节流量属于辅助性引导政策，不带有强制性。但采取行政措施调节流量必须具有强制性。基于车牌尾号实施单双号限行、同一号牌的车辆实施隔日限行，也可以对某些特定类型的车辆实施限行，如省级或市级机关车辆实施限行等措施。这些强制性的行政措施可以达到调节流量的作用，进而达到减排的效果。

通过宣传倡导车主自愿停驶。当一个城市一定区域举行重大活动，如南京市举行青奥委会，而本地政府又未采取强制限行措施，或者预期未来若干时间空气质量与机动车排放相关的某些指标会超标时，可将污染地图发布，主办者可动员车主自愿取消开车出行而改为公交出行，减少机动车的排放量，这也是一种软性的调节流量的措施。