关于立法治理农村垃圾污染的建议

推荐单位 江苏省科技期刊学会

《环境科技》编辑部

建议人  王君营 沈绿野

垃圾污染引发的环境恶化问题，是当前新农村建设、生态文明建设过程中面临的一个突出的环境问题。虽然垃圾污染在一定程度上得到了立法保障，但在城乡二元结构下，广大农村地区却成为垃圾污染防治立法的空白地带，广大农民成为垃圾污染最大的受害群体。在环境正义理论的指导下，破解我国农村垃圾污染防治立法的现实难题，构建我国农村垃圾污染防治立法已成为当务之急。

一、农村垃圾污染现状分析

近年来，随着新农村建设进程的加快，农村垃圾产生了一系列的变化，不仅在种类上，而且在数量和规模上也呈扩大化发展趋势。根据垃圾来源不同，农村垃圾主要分为2 类：①内部产生的垃圾，主要包括农村生活垃圾、农业生产垃圾、乡镇企业产生的工业垃圾和乡村集约化生产产生的垃圾；②外部产生的垃圾，主要指城市向农村转移的垃圾。这2 类垃圾的随意排放严重超过了农村环境的自净能力，其中有毒有害物质就可以通过环境介质—空气、水体、土壤等进入生态系统，使农村环境呈现出空气质量差、水质条件差和土壤环境差等“三差”趋势，这不仅严重破坏了农村环境， 而且严重威胁着农民的人身健康安全，“癌症村”现象频繁出现。

农村垃圾污染日益严重与我国城乡二元结构存在直接的联系。垃圾污染防治明显存在重城轻乡现象，农村垃圾污染防治长期受到忽视，环保政策、环保机构、环保人员、环保基础设施等均供给不足，污染防治工作一直以来就把投入重点放在大城市，农村成了“被遗忘的角落”。就垃圾治理的基础设施而言，农村远远落后于城市，城市的垃圾处理系统已经建成并日益完善，而广大农村的规划却严重不足，处于无管理或半管理状态，公共卫生设施极端缺乏，农村垃圾未能统一有效管理, 农户的垃圾随便倾倒,流向田头、沟渠、池塘、路边,严重污染着土地、水源、庄稼,破坏了农村生态平衡。在城乡二元结构大背景下，在农村环境保护法制知识的宣传教育上重视不够， 以及农村垃圾污染防治立法严重缺位等原因， 导致农民环境保护知识严重匮乏和环境法律意识淡薄。法律对农民自身导致的环境污染行为缺乏规制和引导，农药瓶、塑料袋随意乱扔、污水乱泼、生活垃圾乱倒、畜禽粪土乱堆等现象屡见不鲜，这些行为都加重了农村垃圾污染的程度。

二、农村垃圾污染防治立法的缺失

虽然我国制定和颁布了许多针对环境保护的法律法规及规章制度，但受城乡二元结构制约，涉及农村环境保护的法律法规及规章制度非常少，农村垃圾污染防治方面的法律法规及规章制度更是少之又少。到目前为止，我国还没有一个专门针对农村垃圾污染防治的法律法规，即使在某些相关环境保护法律规定中涉及一些有关农村垃圾污染防治的条文规定，也是原则性和很不完整的，分散而不适用，缺乏可操作性。目前，我国在农村垃圾污染防治方面的立法缺陷具体体现在以下几方面。

1、立法指导思想存在偏差：重城市轻农村

受城乡二元结构影响，我国环境保护“重城市、轻农村，重工业、轻农业”的思想得不到根本性转变，一直以来都将垃圾污染防治的重点放在大城市与工业领域，我国城市已经初步形成了垃圾污染防治的法律法规体系， 而有关农村垃圾污染防治的法律规范， 除畜禽养殖及秸秆禁烧等规章及少数几个地方性规章外，只占据相关法律规范中的零星几条，立法严重不足，农村垃圾污染环境、城乡环境正义问题未得到应有的重视。

2、立法体系零散，缺乏统一性与协调性

由于立法指导思想的偏差， 致使我国至今尚没有针对农村垃圾污染防治的专项立法，因此，与农村垃圾污染防治相关的法律规定散见于其他法律法规中，缺乏统一性和协调性。我国目前立法中涉及到农村垃圾污染防治的主要有《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》，以及《畜禽养殖污染防治管理办法》、《秸秆禁烧和综合利用管理办法》等，另外在《农业法》、《循环经济促进法》等中也有相关规定。这些立法涉及到畜禽养殖、秸秆焚烧、农用地膜等污染的预防和治理，在一定程度上可以使我国农村地区垃圾污染防治工作有法可依。但从总体上来看，这些法律都比较零散，缺乏统一性和协调性，使农村垃圾污染得不到统一和协调的防治保障。

3、立法内容的局限：可操作性的缺乏和农民环境权益的缺失

“任何法制，不仅要求有系统、完备的法律，更重要的是在实际生活中切实实行”。但是我国目前有关农村垃圾污染防治的法律规定多为原则性、指导性的规定，在具体实践中得不到切实贯彻，缺乏可操作性。同时，受城乡二元结构影响，我国对农村环境保护的关注不够，在相关立法中农民环境权益的保障长期被边缘化，缺乏对农民环境权益的保障，城乡垃圾污染防治立法方面的差别对待加剧了城乡环境不正义现象。

三、农村垃圾污染防治立法建议

鉴于目前农村垃圾污染日益严重的状况以及农村垃圾污染防治立法缺失等原因，解决农村垃圾污染问题的关键在于相关立法的完善。我国应结合自身特殊国情，对我国农村垃圾污染防治立法的完善可以从以下几个方面作进一步的思考。

1、农村垃圾污染防治立法理念的转型

环境法上的立法理念是一个与环境立法目的相关联的概念，它是指环境立法思想或观念的出发点。受城乡二元结构的影响，我国环境立法理念存在重城市轻农村的偏差，在这种立法理念的指导下，换来的是城市环境不断改善，农村环境持续恶化的状况。为扭转这种局面，我们首先需要在立法理念上有所突破，改变重城市轻农村的价值取向，确立城乡环境利益公平分配的理念，即环境利益的公平分配在农村垃圾污染防治立法中体现为“防治农村环境污染，保障农村环境持续发展，保障农村平等分配、利用环境资源、平等获得环境污染治理投资、平等地承担环境污染的不利后果、平等地参与环境污染治理”等规定。同时，在具体权利的设置上，明确规定环境权的平等享有，环境权是公民应该享有的权利，也是关系到公民切身利益的权利，城市居民与农村村民都应该平等的享有环境权利，我们应该摆脱城市中心主义的束缚，给予农民充分的知情权和参与权，这样才能保证制定的环境法律符合农民的利益， 适应农村环境保护的需要。

2、农村垃圾污染防治立法模式的转换

由于城乡二元结构的长期存在，我国有关垃圾污染防治立法大多是针对城市垃圾而言的， 纵使有关法律法规对农村垃圾污染防治作出规定，也是一些原则性规定，而且也相当分散，相互之间缺乏协调性和统一性，甚至相互之前还会发生冲突。面对这种情况，我国应该转换目前农村垃圾污染防治的立法模式，对相关的法律法规做出相应的修改，在《环境保护法》中增加农村环境保护的法律规定，制定《农村垃圾污染防治法》等专门性法规，并鼓励地方积极立法，以建立起相对独立的、内部协调统一的农村垃圾污染防治立法体系。

3、农村垃圾污染防治立法程序的民主化

在民主政体下，立法程序的民主化主要有2方面的要求：①立法机关应当有民主化的立法活动程序，包括它的立法活动应当有更多的公开性；②公民和社会团体等能够充分参与、影响和监督立法过程。其中，前者着眼于程序的角度，后者着眼于民主的角度，

强调公众的参与和自治。而公众参与和自治的民主化要求在农村垃圾污染防治立法中具有现实意义。农村垃圾污染问题的特殊性要求农村垃圾污染防治法律、法规应面向公众,尤其是要面向广大农村居民，鼓励农民积极参与。对此，我们可以设立农村垃圾污染防治立法的听证制度，吸收更多农村居民更加广泛地参与到法律制定和评价过程中, 从而使法律、法规更适合我国农村实际和更好地维护农民利益。同时，还应建立农村垃圾污染防治立法的基层调查制度，加大对农村现实状况的调查力度，特别要深入基层，广泛听取农民意见，切实考虑广大农村居民的利益。

4、农村垃圾污染防治法律制度的构建

    我国农村垃圾污染防治法律制度的构建可以从3个方面着手解决：首先是农村垃圾减量化法律制度，如生产者责任延伸制度、农村垃圾处理收费制度等，从源头上控制农村垃圾的产生。以农村垃圾处理收费制度为例，根据垃圾的种类和数量采取不同的收费标准，垃圾制造者在倾倒垃圾时从经济角度考虑，尽量减少垃圾的产生量，以达到垃圾减量化的目标。其次是农村垃圾资源化法律制度，如垃圾分类制度、强制回收制度

等，完善的垃圾分类和回收制度是垃圾得到合理回收、利用、处置的前提，运用法律手段强制农村垃圾进行分类和回收可以引导农村居民或社会其他组织参与到垃圾回收利用中，能够加快农村垃圾回收再利用的效率，实现垃圾回收再利用的产业化发展。最后是农村垃圾无害化法律制度。为防治农村垃圾在经过减量化、资源化阶段之后的收集、运输、处理等过程中产生危害，我们可以建立防止垃圾污染转移、转嫁制度来避免垃圾在收集、运输、处理等过程中造成的二次污染，同时，我们还可以建立垃圾污染的应急处理制度，以应对突发事件的发生，挽救公众生命和财产安全。

总之，农村垃圾污染防治是一项复杂的系统工程，不仅受到制度和法律的制约，而且还受到技术、环境、社会等因素的影响。然而，一项战略的实施，一种理念的渗透，制度和法律应先行。因此，要切实加强我国农村垃圾污染防治立法工作，为我国农村环境的治理和社会主义新农村建设以及生态文明建设提供法律保障和必要前提。