促进中国体育法治建设的对策建议

2017-12-05

建议人：于善旭 中国法学会体育法学研究会常务副会长、天津体育学院教授

         姜熙 上海政法学院 副教授

建议单位：天津体育学院、上海政法学院

党的十八届三中全会对全面深化改革进行了顶层设计，意味着我国各领域将步入全面深化改革阶段。党的十八届四中全会开启了我国全面推进“依法治国”的新征程。从此，改革与法治成为我国社会发展中的两大议题。就体育领域而言，体育改革的推进与体育法治建设是关系到新时期我国体育事业发展的重大任务，促进中国体育法治建设是新时期体育强国建设的重要保障，具有着重要的时代意义。

一、我国体育法治建设的现状

改革开放以来，在国家法治建设逐步发展的进程中，我国的体育法治建设也有了较大的进展，取得了可喜的成绩。从体育法治地位的提升到体育立法、体育执法、体育法律服务、依法处理体育纠纷以及体育普法宣传和体育法学研究等方面，都有一些可圈可点之处。自上世纪９０ 年代初期到中期，随着社会主义市场经济体制改革方向的确立，体育也推出了深化改革的一揽子方案，并与当时正在进行的体育立法紧密结合，在１９９５年形成了“一法三纲”（《中华人民共和国体育法》和《全民健身计划纲要》、《奥运争光计划纲要》、《体育产业发展纲要》）全面颁行的法治态势。然而，虽然在国家确立法治方略和人权入宪等法治建设不断加强的进程中体育法治也有所发展，但体育部门１９９３年曾提出的要改变在计划经济体制下形成的高度集中的体育体制的改革目标并没有取得实质性的成效，与体育改革紧密呼应的体育法治建设自然也难以有更好的推进。

二、我国体育法治建设的对策建议

（一）实行依法治体，解决体育领域依法治权的问题

就法治而言，规范权力的运行是一个重要的内容，实现权责法定。十八届四中全会已经明确提出了行政管理部门的权责法定问题。在我国改革和法治的双向推进中，权力的支配地位和膨胀特性，决定了改革一定要转变政府职能，依法治国必须首先依法治权。在体育领域依法治权，要从体育行政管理的实际出发，就是要认真落实中央“创新行政管理方式”和“依法全面履行政府职能”的要求，从有所不为和有所为这两条并行的路径上，改革体育行政部门的法治作为。一方面，体育部门要简政放权，不该管的要坚决放开。现在的体育社团与行政脱钩工作正在试点推进，群众性和商业性赛事审批已经取消，还有一些过去直接由体育行政部门审批或确认的事项，也会逐步交由体育社会组织来承担。但有些体育部门似乎还没有从大量体育活动和赛事的具体操作中解脱出来，很多资源还是直接把控在自己手中，像社会体育指导员协会这样极具社会性的社团工作很多还是由行政把持而形同虚设。另一方面，体育行政部门要切实履行行政职责，该管的一定要管住管好。针对体育领域而言，一些体育行政部门长期疏于公共行政，在有限的行政执法事项中仍消极不作为，不能真正做到对行政管理与公共服务职能的履行。特别是职能转变和审批改革后，要把工作重点放在进行制度设计和宏观调控、做好事中事后监管、提供各种指导服务和保障上，这都对体育行政部门提出了更高的要求。我国大量的体育社会组织尚未培育起来，体育赛事审批改革后的操作规范和秩序保障还未很好衔接，体育行政部门依法行政的能力要进一步提升。对此，要从理念能力和制度规范等多方面解决问题，同时在治理消极懒政的行政问责乃至依法追责方面应持有相应的力度。

（二）完善体育社会团体的法律治理

体育法治下的体育多元共治离不开体育社会团体。当前的行政法治改革和创新社会治理，都共同指向了社会力量的激活和社会组织作用的发展。早在１９９５年颁行的《体育法》中，就有了在一般法律中少见的社团专章内容。但体育社团实体化发展实践的缺乏，使得有关法律规定尚不完善。在当前进入深化体育改革和加强体育法治建设的新周期中，体育社团的改革是必须突破的重要内容。在我国的体育社团中，除了大量基层的活动性组织，还有着诸多行使行业公共管理职能的社团，包括奥委会、体育总会等综合性的社团、各类人群性体育协会、各种体育项目协会等。这些社团正是当前深化改革、与政府脱钩的重点。然而，就社团改革的法治环境和推进力度而言，不但国家在社团法和社团管理条例的出台上仍较迟缓，而且在全国性体育社团改革中也只启动了几个项目协会的试点，对整个体育社团改革的顶层设计和制度安排尚未见到，体育社团脱钩后的发展方式和保障措施还不明朗，像中国奥委会、中华体育总会这样的社团改革还始终没有官方涉及，各地一些体育社团改革的探索也未得到更大的反响。在体育法治建设日益加强、明确改革要于法有据的当下，如何提供基本的法律法规和政策依据，怎样在具有法律效力的顶层设计和制度安排中有序推进，是当前深化体育社团改革、促进其发展壮大必须满足的法治需求

（三）体育法治要为体育产业发展提供保障

在深化体育改革和体育法治建设的新进展中，体育产业发展成为最为夺目的亮点。国务院４６ 号文件是推进体育产业改革发展的全面部署和行动方案。当下，进一步加强促进体育产业发展的法治工作，认为应当从两个方面发力。一方面，要继续加强相关的立法工作，包括将这些体育产业制度政策融入国家整个产业制度政策体系，并在修改《体育法》以及相关法律和行政法规的制定、修订中予以体现和规范。同时，要在这些宏观指导性的体育产业政策基础上，制定具体的配套制度和操作措施，包括在一定立法层次上形成具有法律效力的规范和程序，以及建立各种体育市场监管的可行制度。另一方面，要广泛关注、深入研究和积极应对体育产业发展中的各种特殊法律问题。比如，职业体育发展在适用一般经济法、民商法、劳动法等法律法规的同时，还要面对和解决许多改革过渡期和体育专业特殊性等方面的法律问题。像职业联赛机构建立与项目协会、民间市场力量等方面的关系协调，职业俱乐部的企业法人的依法运行与治理，职业运动员的劳动权益、商业权益以及转会中的权益保障，以及职业体育中一些特殊的投融资、反垄断、反不正当竞争和行业自治自律等等。再比如，各种体育无形资产、知识产权问题被日益聚焦，像体育赛事转播（广义上）的法律属性与各利益相关方的权益关系，体育冠名赞助广告中体育标志专有权的法律保护，运动员形象权的开发使用和商业利益归属的法律界定等。这些，都迫切需要体育法治从理论到实践上的调适与应答。

（四）推进《体育法》的修改工作

现行《体育法》自１９９５年颁布已经实施２０多年。２０多年过去了，它的不足和不适应问题也越来越明显地显现出来。修改和完善好《体育法》成为当前体育法治建设的重中之重。关于《体育法》的修改，有这么几个方面需要重点考虑。第一，对于体育总体的改革和发展走向，也就是体育改革发展的顶层设计目前还看不出来。如中国奥委会、中华体育总会与国家体育行政管理机构到底是什么关系，这种大的方向没有确定，《体育法》作为一部基本法的修改就会比较困难。第二，《体育法》是解决体育法治的问题，体育法治的顶层设计目前也还没有。四中全会以后，我们看到国家在很多方面推进依法治国建设。那么体育法治的建设需要体育法治体系总体建设的思路。第三，《体育法》修改还涉及一些技术问题，这由于我们理论界的研究还不够成熟、不完善。目前的成果还不足以支撑《体育法》的修改，还需要加大体育法修改的研究力度。当然，当前除了要深入研究以外，根据国家依法治国的大的发展方向和全面深化改革的基本走势，我们《体育法》的修改在总的理念上要有很多新的突破，要有新的创新。最基本、最核心的是以确立、维护、保障公民基本体育权利为主旨。

（五）建立中国体育仲裁制度

十八届四中全会明确提出要完善纠纷解决机制，发展仲裁等。目前体育领域缺乏完善的体育纠纷解决机制。众所周知，《体育法》第３３条是关于体育纠纷解决的规定，且授权国务院制定办法，但是至今相关办法和细则还没有出台。然而，《立法法》修改后，要求仲裁要进行立法，且对授权立法时限进行了规定，意味着体育仲裁需要立法才行。当前的社会形势正在发生变化，体育改革的深化和职业体育的发展，会催动体育纠纷的外显和增多。按照《体育法》规定体育仲裁的根本精神，构建和逐步发展我国的体育仲裁制度，正在成为符合中国现实需要的当务之急。特别是随着体育产业的迅速发展，由于我国体育产业方面法律和政策的不完善，大量资本涌入体育产业必然会出现大量的纠纷。而由于体育领域纠纷的特殊性，建立高效的体育纠纷解决机制是当务之急。

（六）把握国际体育法治态势，处理好国家与国际间的法律协调

体育是一个高度国际化的领域，国际体育发展过程中国际体育法治发展迅速，比如 ＣＡＳ、ＷＡＤＡ 等机构在国际体育法治中发挥着日益重要的作用，一些国际体育联合会也有着一些自己的执法机构。这些现象无不表明，在现代民主法治大潮的推动下，国际体育不断提升着自身的法治境界，正在形成法治化的现代体育治理格局也会给我国体育法治建设带来影响。比如随着国内体育市场的发展，越来越多的涉外体育案件如卡马乔案、上海申花德罗巴案等都涉及中国的相关当事方。此外，我们已经成功获得了２０２２年冬奥会的举办权，北京冬奥会的举办也必将涉及一些法律问题。我国体育法治建设应该与国际体育法治进行良好的互动，既要能够维护中国的司法主权，又要能够很好地促进中国体育在国际上的发展。北京奥运会举办过程中我们有很多这方面的经验值得进一步的总结和梳理，将其运用到今后的国际体育交往中。

（七）提升中国在国际体育法治中的话语权

体育是一个高度全球化、国际化的事物，随着我们国际地位的不断提升，如何很好地履行负责任大国的责任，包括建立良好的国际体育法律秩序，应当有中国的贡献。这些年来，我国正在越来越多地逐步参与到国际体育法治活动之中，比如国际反兴奋剂机构（ＷＡＤＡ），我国做了很多的努力，有了较多的参与。 再如国际体育仲裁院（ＣＡＳ），中国现在已有了好几位仲裁员，还在上海建立了听证中心。还有国际体育法学界的活动和有些国家的体育法学活动，中国学者正在积极参加。但总体而言我们做得还不够。要更多地提升我国在国际体育法治中的地位和话语权，一方面，需要我们进一步扩大和加深对国际体育法活动的参加，加强与国际和有关国家体育法组织的交流；另一方面，更重要的是要努力把我们中国的体育法治建设好，把体育法学理论研究提升起来，努力积累和丰富向世界展示的体育法治成果，也要广泛进行相关信息与研究成果的扩散和传播，发挥一个正在建设的体育强国在这方面的应有作用